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赋强公证制度在多元化纠纷解决机制中的功能定位

2019-04-01 11:29  来源:人民法院报纠错 | 打印 | 收藏 | | |

来源:人民法院报 | 作者:龙飞 赵毅宇

公证制度作为一项预防性司法证明制度,是国家司法制度的一个重要组成部分。经过40年的改革开放,我国公证事业已有长足发展,公证法律体系不断完善,公证程序日益规范,公证的公信力有了显著提升,在预防和化解各类民商事纠纷、维护和发展社会秩序与市场经济秩序、保护和促进经济往来与交易安全等方面发挥了重要作用。随着我国经济进入新常态,经济、金融、贸易、网络等各类风险、纠纷日趋多样化和复杂化,公证作为防控风险、预防纠纷、降低解纷成本的一项制度,在多元化纠纷解决机制中的作用越来越受到重视。

从世界范围看,公证制度可以划分为两种不同类型,一类是普通法系公证制度,另一类是大陆法系公证制度。普通法系奉行彻底的私权自治原则,其公证制度的功能侧重于形式证明,无赋予强制执行效力的债权文书公证的内容。大陆法系将公证制度定位为准司法制度或辅助性司法活动,该制度目的是在保障私权自治原则的基础上,实现国家对重大经济活动与公民的重要法律行为的适度干预,赋予强制执行效力的债权文书公证是大陆法系公证制度的重要特征。我国属于大陆法系国家,公证法、民事诉讼法以及相关司法解释规定了赋予强制执行效力的债权文书公证制度(以下简称“赋强公证制度”)这是连接我国公证制度和诉讼制度的重要设计,通过公证被赋予强制执行效力的债权文书,可以不经诉讼直接进入执行程序,具有快速实现债权、节省诉讼成本、提高司法效率等优势。

六福彩票一、赋强公证的条件和范围:从一般债权到金融领域债权

虽然我国公证法、民事诉讼法以及相关司法解释对赋予债权文书强制执行效力作出了规定,但由于法律规定过于简单、原则,理论界和实务界对赋强债权文书的类型、范围、程序、救济途径等问题长期存在争议,公证强制执行效力受到一定程度的制约,影响了公证制度功能的发挥。2000年,最高人民法院、司法部联合发布《关于公证机构赋予强制执行力债权文书执行有关问题的联合通知》,规定可通过赋予强制执行力的债权文书应当具备给予货币、物品、有价证券的内容、债权债务关系明确、对给予内容无疑义、债务人愿意接受强制执行的承诺等条件;并明确赋强债权文书的范围包括:借款合同、借用合同、无财产担保的租赁合同,赊欠货物的债权文书,各种借据、欠单,还款(物)协议,以给付赡养费、扶养费、抚育费、学费、赔(补)偿金为内容的协议,其他债权文书。2006 年公证法第三十七条规定,“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书,债务人不履行或者履行不适当的,债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”这里将赋予强制执行的债权文书范围突出“以给付为内容”这一关键要素,对具体的文书范围没有列举。

近年来,随着我国金融市场的飞速发展,经济下行压力逐渐增大,供给侧结构性改革不断深化,金融业在服务实体经济发展、支持宏观经济形势平稳转型中发挥重大作用,金融市场对预防金融风险与化解金融纠纷的需求与日俱增。2017年7月,最高人民法院、司法部、中国银监会联合下发《关于充分发挥公证书的强制执行效力服务银行金融债权风险防控的通知》,将银行业金融机构运营中签署的各类融资合同、债务重组合同、还款合同、还款承诺、各类担保合同、保函等,纳入公证债权文书的范围。据此,赋强公证的范围从一般债权文书扩大到金融领域的债权文书,进一步强化了公证在金融风险防控中的功能,提高了金融领域债权的实现效率,是规范金融市场、引导金融资产配置、保障金融安全的有益探索。

目前,金融公证作为公证法律服务的拓展领域涉及许多新问题,如参与主体多元化,金融衍生产品层出不穷,金融合同审查标准复杂,融资规模扩张,公证债权文书标的额越来越高,公证债权文书执行难度越来越大等。以上问题涉及互联网金融领域创新,在线签约交易平台、电子合同在线公证、小额网贷公证等是否合法合规,要尽快研究论证清楚。严厉禁止和坚决打击一些地方以公证债权文书等合法形式掩盖非法目的的行为,防止利用公证掩盖非法吸存、集资诈骗等违法现象的发生。这些问题迫切需要规制和管理,否则会影响整个公证事业的公信力和健康发展。

二、赋强公证的预防功能:从源头上控制纠纷的产生

公证制度作为预防性司法证明制度,是我国社会主义法律制度的重要组成部分。公证法第一条即开宗明义地将预防纠纷规定为立法宗旨。借鉴孙思邈提出“上医治未病,中医治欲病,下医治已病”的理念,纠纷解决如同疾病治疗,公证制度的纠纷预防功能便是“治未病”,即在纠纷未发生之前,将正在发生或已然存在的行为、事实、文书的现状固定下来,作为发生纠纷时的重要根据,达到预防纠纷的目的,维护经济活动的正常运行和社会和谐稳定。赋强公证作为公证的重要职能之一,其在多元化纠纷解决机制中的预防功能,主要体现在通过法定程序对债权文书的真实性、合法性予以证明,规范当事人之间的法律行为,迫使债务人履行公证债权文书所确定的义务,从而达到预防纠纷发生的作用。当债权文书经过公证程序,即被赋予强制执行效力,且债务人在公证中做出愿意接受强制执行的承诺时,就意味其放弃了通过诉讼的方式来解决纠纷。当债务人未按照公证文书的约定履行义务时,债权人可以不经过诉讼程序,直接向法院申请对公证债权文书进行强制执行。由此,对赋强公证中的债务人而言,主动履行义务之利大于拖延履行或不履行义务之利, 作为理性的经济人多选择主动履行义务,从而有效避免了纠纷的产生。

从司法实践的情况来看,相当一部分债务人都能够自觉履行公证债权文书中规定的义务。目前,全国共有公证机构2942家,公证员13218人。2017年,全国公证机构出具赋予强制执行力的公证债权文书1116347件,出具执行证书44989件,法院受理公证债权文书执行案件40951件。从上述数据可以看出,仅有3。7%的公证债权文书进入法院执行程序,大多数债务人履行了债权文书确定的义务,公证在预防纠纷、减少纠纷方面成效显著。在金融领域,目前许多金融机构在信贷合同中设置公证强制执行条款,办理债权文书强制执行公证逐渐成为金融行业认可的风险预防及债权回收的重要手段。由此可见,赋强公证在稳定债权债务关系、减少经济纠纷等方面发挥了重要作用,使应对纠纷的路径由原来的“产生大量纠纷——解决大量纠纷”转化为“预防大量纠纷——产生少量纠纷——解决少量纠纷”,最终实现“销恶于未萌,弥祸于未形”的效果。

三、赋强公证的促进功能:降低解纷成本、疏减法院诉源

六福彩票“公证制度最初产生于欧洲,后世各国之制度,莫不渊源于此。”欧洲之公证制度起源于古罗马,几经变迁与发展后,在证明作用的基础上扩充了具有强制执行的效力。根据学者考证,公证书具有执行效力,源于中世纪意大利债务人执行承诺约束制度,现今大陆法系国家均予以沿用,对当代社会的纠纷解决起着积极作用。例如,法国对于具有金钱、物品或有价证券内容的公证,公证人可以依法出具一份公证书的执行副本,这一副本具有同法院判决相等的执行效力。在我国的纠纷解决机制中,赋强公证在当事人与法院层面的积极作用,分别体现为降低解纷成本与疏减诉源。

首先,在以科斯、波斯纳等为代表的法律经济学派旗帜鲜明地提出效率目标后,中国法学界已逐步认识到成本与收益在纠纷解决中的重要性。强制执行公证使债权文书不用经过复杂的诉讼程序取得执行依据,仅根据双方事先的约定与承诺,通过公证后直接进入法院民事强制执行程序。这一制度降低当事人解纷成本的积极价值一目了然,即与当事人通过诉讼解决纠纷需花费的诉讼费、代理费、时间成本、人力成本等显性成本与隐性成本相比,当事人申请强制执行公证的成本更为低廉。例如,当事人如果寻求司法救济,通常需经历一审、二审甚至再审程序,耗时耗力,而赋强公证能有效避免漫长的审判程序,降低当事人解纷成本。其次,公证机构与人民法院在办理债权文书公证工作中属于相互衔接、相互支持的关系,公证机构审查置前,保证债权文书的真实性、合法性;人民法院依法执行被公证赋予强制执行力的债权文书,从后端保障公证效力。赋强公证不仅便利权利人快速实现权利,同时更重要的是起着疏减诉源的作用,减少不必要的纠纷进入司法程序,促进纠纷解决资源的优化配置。

四、赋强公证的保证功能:维护调解和解协议的安定性

调解与和解是多元化纠纷解决机制中的重要部分,根据民事诉讼法、人民调解法等法律的规定,调解协议仅具有民事合同性质,不具有强制执行效力。从应然层面看,调解协议是当事人自愿达成的,调解协议的自动履行应当不存在问题,但从实践中一些民事调解书进入强制执行程序,以及经过非司法调解处理过的纠纷反悔率较高等现象,可以看出调解结果的安定性容易因当事人的反悔而破坏,导致先前的调解行为功亏一篑。因此,如何科学赋予调解、和解协议强制执行力已成为调解、和解制度发展的关键问题。

为解决这一问题,我国法律规定了多种赋予调解、和解协议强制执行力的方式,如转化为法院民事调解书、调解协议司法确认制度、申请支付令、仲裁裁决、赋强公证等。2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第十条规定:“具有债权内容的调解协议,公证机关依法赋予强制执行效力的,债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”2009 年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制的若干意见》第十二条和 2016年《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第十一条规定,当事人可以对达成的具有给付内容的调解协议、和解协议申请公证机构赋予强制执行效力。2017年6月,最高人民法院、司法部联合印发《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》,规定公证机构可以参与调解、取证、送达、保全、执行等环节的司法辅助事务,可以应当事人申请,对具有给付内容、债权债务关系明确的和解、调解协议办理公证并赋予强制执行效力。

但是,目前通过公证赋予调解、和解协议强制执行力仍存在以下困境:一是执行力的稳定性较弱,当事人可以通过申请法院裁定不予执行公证债权文书排除执行力。二是费用较申请司法确认等方式高昂,对调解协议申请司法确认是免费的,而进行公证需要交纳公证费。因此,应通过完善赋强公证的审查与救济机制,合理降低当事人运用赋强公证的成本,进一步发挥赋强公证维护调解、和解协议安定性的功能,从而保证调解、和解制度快速发展。

公证机构作为参与多元化纠纷解决机制的重要社会力量,其功能已逐步呈现出多样化,在事前预防与事后化解中均可起到重要作用。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,要求充分发挥公证、鉴定等机构在矛盾纠纷化解中的重要作用。建立健全多元化纠纷解决机制,既需要发挥司法的引领作用,又需要社会力量协同共建;既需要多元的纠纷事后化解机制有效解决纠纷,还需要通过科学的纠纷事前预防机制避免纠纷的产生。正如司法在多元化纠纷解决机制中的功能定位是发挥引领、推动和保障作用,赋强公证则可以在多元化纠纷解决机制中发挥预防、促进与保证功能。当下,公证机构需紧紧抓住预防纠纷的核心功能,积极推进公证制度改革,提高公证质量,提升公证公信力,于市场需求中彰显公证价值,以此倒逼社会信用保障体系的建立,完善多元化纠纷解决机制建设,也对法院“基本解决执行难”具有推动作用。

六福彩票(作者单位:最高人民法院司改办 湘潭大学法学院)

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